به گزارش موسسه «رسانه، اندیشه و زن»، مریم باقی حقوقدان و فعال حوزه زنان در مقاله ای که در روزنامه اعتماد منتشر شد، به موضوع «حقوق بشر و شهروندی و جایگاه آن در دولت چهاردهم» پرداخته است که متن آن در ذیل آمده است.
رئیس جمهور در تبلیغات انتخاباتی و پس از تاسیس دولت به نکاتی اشاره کرد که قابل توجه افرادی بود که به رای دادن بدبین شده بودند. از جمله، نگاه به زنان از حضور آنان در دولت تا مقابله با گشت های ارشاد (که البته هنوز محقق نشده) و نیز ایستادن در مقابل اخراج اساتید و دانشجویان و زندانی کردن آنها یا برداشتن فیلترینگ که توجه به آزادی ارتباطات و گردش اطلاعات است ( گرچه هنوز اقدام عملی مبنی بر رفع آن جامه عمل نپوشیده). اینها نمونه هایی برای پیگیری حقوق شهروندان بود اما همه آنها نبود. حقوق بشر و شهروندی بسیار ابعاد گسترده ای دارد و زمینه های سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی را دربرمی گیرد.
اما تنها حرف کافی نیست بلکه باید نهادی مشخص و خاص در دولت به طور روشن و مستمر پیگیر این نقض ها باشد، حرف افرادی که حق شان ضایع شده بشنود، اخطار و تذکر دهد، از راههای قانونی ماجرا را دنبال کند و حتی در پی آموزش و گسترش مفاهیم حقوق بشر و شهروندی باشد.
روسای جمهور سابق که منتسب به اصلاحات بودند به حقوق شهروندی توجه بیشتری داشته اند. گرچه هنوز عبارت “حقوق بشر” کمتر به کار برده می شود و شاید از نظر برخی سوغات غربی تلقی می شود اما “حقوق شهروندی” سابقه زیادی در کشور ما داشته است. در دولت سید محمد خاتمی در راستای وظیفه نظارت رئیس جمهور بر اجرای قانون اساسی (اصل۱۱۳) برای اولین بار هیاتی به نام “پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی” تشکیل شد و رسیدگی به نقض حقوق ملت را هم در دستور کار داشت و گرچه از توجه به حقوق شهروندی سخن می رفت اما عنوان 《هیات》 چیز دیگری بود. با این حال این هیات گرچه با هجمه های مختلفی رو به رو بود اما در مواردی از جمله زندانی شدن شهرداران پیگیری های موثری انجام داد.
با روی کار آمدن دولت احمدی نژاد، ابتدا این هیات تعطیل شد اما او هم در اواخر دولت دوم خود متوجه ضرورت وجود چنین هیاتی شد و مجددا آن را تشکیل داد البته با کیفیتی متفاوت.
دولت حسن روحانی به صراحت از عنوان حقوق شهروندی استفاده کرد و منشوری را به این نام تدوین کردند که ارزشمند بود اما فقط برای همان دولت قابل استفاده بود. چنین منشوری تا در مجلس مورد تصویب قرار نگیرد دایمی نخواهد بود، ضمن اینکه دولت هم قدرت اجرایی کافی در زمینه جلوگیری از نقض حقوق بشر نداشته است. دکتر روحانی اما برای اولین بار دستیار ویژه در امور حقوق شهروندی ایجاد کرد. در دولت یازدهم مدتی الهام امین زاده در این سمت بود و در دولت دوازدهم و با رفتن شهیندخت مولاوردی از معاونت امور زنان، او به این سمت منصوب شد.
قابل ذکر است در دولت سه ساله سید ابراهیم رئیسی نیز مسوولی برای پیگیری حقوق و آزادی‌های اجتماعی وجود تعیین شد که سکینه پاد آن را بر عهده داشت.
با وجود اینکه یکی از معاونت های رئیس جمهور، معاونت حقوقی است و در ذیل این معاونت، معاونت حقوق اساسی هم شکل گرفته اما تامین کننده اهداف یک نهاد مستقل در زمینه حقوق بشر و شهروندی نیست و با توجه به اینکه این موضوعات، توجه ویژه ای می طلبد، نهاد متمرکز و مستقلی هم اقتضا می کند. با این حال دولت چهاردهم فعلا در این زمینه ساکت است.
اکنون از دولت چهاردهم انتظار می رود که نسبت به این موضوع حساس تر باشد و جایگاه دستیاری در دولت روحانی را به معاونت حقوق شهروندی را ارتقا دهد. ایجاد یک معاونت در این رابطه بیش از هر زمانی احساس می شود. طبق اصل ۱۲۴، قانون اساسی به رئیس جمهور این حق را داده است که برای انجام وظایف قانونی خود معاونانی تعیین کند. همچنین اصل ۱۲۷ قانون اساسی می گوید:” رئیس جمهور میتواند در موارد خاص، برحسب ضرورت با تصویب هیئت وزیران، نماینده یا نمایندگان ویژه با اختیارات مشخص تعیین نماید. در این موارد تصمیمات نماینده یا نمایندگان مذکور در حکم تصمیمات رئیس جمهور و هیئت وزیران خواهد بود.” بنابراین، در این زمینه دست رئیس جمهور برای تعیین نماینده یا نمایندگان ویژه نیز باز است.
علاوه بر این، پیشنهاد می شود، برای اینکه با تشکیل چنین معاونتی سلیقه ای برخورد می شود و دولتی آن را تشکیل می دهد و دولت دیگر وقعی نمی نهد، نهادی که با فرمان دولتی می تواند تشکیل شود اما سپس از دولت مستقل می شود و به طور دائم به حیات خود ادامه می دهد تاسیس شود و آن نهاد ملی حقوق بشر و شهروندی است. ثبت این نهاد می تواند به نام دولت چهاردهم انجام شود و به طور دایم برقرار باشد.
لازم به ذکر است در اواخر دولت دوازدهم، در زمان معاونت حقوقی خانم جنیدی و دستیاری حقوق شهروندی خانم مولاوردی، لایحه تشکیل نهادملی آماده شده بود اما با سنگ اندازی هایی مواجه شد و متوقف ماند. روشن است که برای تشکیل این نهاد باید از این تجربه بهره برد.
درباره اینکه این نهاد چیست؟ خاستگاه آن کجاست؟ وظایف آن چیست؟ و اینکه چه نهادهایی مشابه آن تاکنون داشته ایم؟ در ادامه شرح داده می شود.
نهاد ملی چیست؟
جی او یا نهاد ملی، نه یک سازمان غیر دولتی یا ان جی او است و نه یک سازمان دولتی بلکه نهادی است ملی و صلاحیت ملی دارد. ملی کردن (Nationalisation) طبق آنچه در ترمینولوژی حقوقی معنا شده است، نهادن یک موسسه در خدمت ملت است. ( جعفری لنگرودی، محمد جعفر، ترمینولوژی حقوق، تهران، گنج دانش، چاپ دهم؛۱۳۷۸، ص۶۸۷)
از نهاد ملی تعریف مشخص و واحدی ارایه نشده اما در یک جمع بندی می توان گفت، «نهاد ملی، یک نهاد متصل به حکومت است که طبق قانون یا فرمان مقام ذی صلاح دولتی به منظور رسیدگی به موضوعات حقوق بشری در یک کشور تشکیل می شود و با مطالعه، تحقیق، بررسی و رسیدگی به شکایات و ارایه نظریات مشورتی و توصیه های لازم به حکومت، زمینه ارتقاء و حمایت از حقوق بشر را فراهم می کند.» (غائبی،ص۱۷) این دولت ها هستند که نهاد ملی حقوق بشر را تشکیل می دهند اما طبق اصولی که برای این نهادها تعیین شده، از دولت منفک می شوند و استقلال خود را باید حفظ کنند. دو عامل مهم یعنی بودجه و نحوه انتخاب اعضای آن در ایجاد استقلال نهاد ملی نقش تعیین کننده دارد. بودجه آن نباید وابسته به دولت باشد و به صرف اینکه غیر دولتی است از حساب دهی (accountability) معاف نیست. ترکیب آن باید به صورت دوره ای برگزیده شوند و ترجیحا به صورت انتخابی بوده و اگر چنین نیست، تکثر در آن رعایت شود. در ترکیب نهادهای ملی، نمایندگان جامعه مدنی، نمایندگان گرایش های مختلف در تفکرات فلسفی و مذهبی و متخصصان و افرادی از دانشگاهها هم باید حضور داشته باشند. نهاد ملی با حقوقدانان، نهادهای جامعه مدنی؛ ان جی او ها و اقشار مختلف ارتباط برقرار خواهد کرد. همچنین از پارلمان و دپارتمان های حکومتی باید در مذاکرات مشورتی آن دعوت شوند. ماهیت نهادها، ترکیب و آثار آنها بستگی به نظام سیاسی دارد و در کشورهای دموکراتیک اجازه فعالیت بیشتری دارند.
ضمن آنکه حفظ استقلال نهادهای ملی ضرورت دارد اما استقلال آنها نباید به گونه ای باشد که مخل توانایی نهادهای ملی برای اعمال موثر مسوولیت ها و وظایف خود شود. استقلال نهادهای ملی با دو هدف صورت می گیرد: اول، تضمین استقلال دربرابر فشارهای احتمالی نهاد حکومت یا سایر نهادها. دوم، اعتماد از ظرفیت کار نهاد و کارآمدی آن (غائبی، ص۴۸)
اولین بار در ۱۹۴۶ میلادی، شورای اقتصادی اجتماعی سازمان ملل متحد به این مساله توجه نشان داد که نهادهایی تشکیل شوند تا وظیفه آنها جمع آوری اطلاعات در داخل کشورها باشد و موارد نقض حقوق توسط دولت ها (حاکمیت ها) را گزارش کرده و اخطار کند. در ۱۹۶۰ اکوسوک (شورای اقتصادی اجتماعی سازمان ملل) دوباره طی قطعنامه ۷۷۲ تاکید کرد نهادهای ملی می توانند نقش مهمی در بهبود وضعیت حقوق بشر داشته باشند و دولت ها تاسیس این نهادها را تشویق کنند.
در سال ۱۹۷۸میلادی، در همین راستا کمیسیون حقوق بشر، سمیناری در ژنو تشکیل می دهد و می خواهد دول شرکت کننده به طور جدی به تشکیل این دولت ها فکر کنند و یکسری خطوط راهنما برای این نهادها تعریف کنند. از جمله اینکه: منبع اطلاعاتی باشند، آموزش حقوق بشر و ترویج آگاهی و احترام به حقوق بشر بدهند، به دولت هایی که در آن واقع اند آموزش و مشاوره بدهند (مثلا به وزارت خارجه در مورد الحاق به کنوانسیون ها)، گزارش ها و همچنین توصیه هایی را به دولت ها ارایه کنند(در مواردی از جمله آزادی بیان، مساله روزنامه نگاران، بازداشتگاههای مخفی و …) و همچنین، می تواند مرجعی باشد برای بررسی تصمیمات قضایی و ترتیبات اداری ( یعنی تصمیمات قضایی و ساختارهای اداری را مورد بررسی و نظارت قرار دهند). پس از این سمینار و از دهه هفتاد به بعد شاهد تشکیل این نهادها هستیم.
اجلاس سال ۱۹۹۱ در پاریس که زیر نظر کمیسیاریای عالی حقوق بشر و کمیته بین المللی هماهنگی نهادهای ملی برگزار شد، نقطه عطفی برای نهادهای ملی است که در آن اصول مهمی برای نهادهای ملی و خطوط اصلی کار آنها تبیین و درباره صلاحیت و مسوولیت ها و و ظایف آنها، ترکیب این نهادها، استقلال آنها، مسایل مالی و کارایی آنها بحث شد. اصول تصویب شده در این کنفرانس تحت عنوان ” اصول مربوط به وضعیت و عملکرد نهادهای ملی برای حمایت و ارتقاء حقوق بشر” بود که به اصول پاریس مشهور است. اصول پاریس پس از تصویب در کمیسیون حقوق بشر در سال ۱۹۹۲، در مجمع عمومی سازمان ملل متحد در سال ۱۹۹۳ به صورت قطعنامه نیز به تصویب رسید.
در فاصله سالهای ۱۹۹۱ تا ۱۹۹۳ چند کنفرانس و کارگاه جهانی درباره نهادهای ملی برگزار می شود. (غائبی،ص ۲۳-۲۸) کنفرانس جهانی حقوق بشر در وین در سال ۱۹۹۳ که یک کنفرانس های مهم جهانی در زمینه حقوق بشر است در سند نهایی خود به نهادهای ملی توجه کرده است. در بند ۳۶ بر نقش نهادهای ملی برای پیشرفت حقوق بشر به خصوص نقش مشورتی آنها برای مقامات صالح، نقش آنها در چاره‌جویی برای موارد نقض حقوق بشر، انتشار اطلاعات حقوق بشری و آموزش حقوق بشر؛ تاسیس و استمرار نهادهای ملی را با توجه به اصول پاریس تشویق می کند. این سند همچنین در بند ۸۴ نسبت به ادامه برنامه های سازمان ملل متحد و کمک به کشورها برای تاسیس نهاد ملی توصیه می کند. بند ۱۰۰ اعلامیه کنفرانس جهانی وین هم نقش مشورتی ویژه ای را برای نهادهای ملی مورد تاکید قرار داده است که بر اساس آن دبیرکل سازمان ملل، باید در صورت اقتضا در گزارشهای پیشرفت حقوق بشر، از نظرات نهادهای ملی استفاده نماید. (مقامی، ص۴ و ۵ و غائبی، ص۲۶)
نهادهای ملی می توانند دارای مقام مشورتی برای شورای اقتصادی اجتماعی سازمان ملل هم باشند. سازمان ملل سعی کرده است در جهت تقویت این نهادها قدم بردارد اما در امور داخلی دولت ها هم دخالت نکند و اصل عدم مداخله رعایت شود. اصل عدم مداخله در بند ۷ ماده ۲ منشور مورد تاکید قرار گرفته است:«هیچ یک از مقررات مندرج در این منشور، ملل متحد را مجاز نمی دارد در اموری که ذاتا جزو صلاحیت داخلی هر کشوری است دخالت نماید و اعضا را نیز ملزم نمی کند که چنین موضوعاتی را تابع مقررات این منشور قرار دهند لیکن این اصل به اعمال قهری پیش بینی شده در فصل هفتم لطمه وارد نخواهد آورد.» اصل عدم مداخله به این معنا نیست که دیواری دور هر کشور کشیده شود و اجازه دخالت حتی در مواردی که نقض گسترده حقوق بشر صورت می گیرد نباشد. خود بند ۷ ماده ۲ منشور که به اصل عدم مداخله اشاره دارد، دخالت بشردوستانه را هم می پذیرد و فصل هفتم منشور را لازم الرعایه می داند. نهاد ملی، یکی از راهکارهای حفاظت از حقوق بشر و گسترش آن در سطح داخلی است که سازمان ملل آن را پیش بینی کرده است.
وظایف و اختیارات نهادهای ملی و نقش نظارتی
وظایف و مسوولیت ها و اختیارات نهادهای ملی به ترتیب ذیلند:
۱-« تقدیم گزارش به دولت، پارلمان و هر مقام صلاحیتدار دیگر حاوی نظرات، توصیه ها، پیشنهادها و گزارش ها درخصوص موضوعات حقوق بشری و درجهت حمایت و ارتقاء حقوق بشر. نهاد ملی می توانند تصمیم بگیرد که این نظرات، توصیه ها و پیشنهادها را منتشر نماید. توصیه ها و پیشنهادات نهادهای ملی می تواند در زمینه مقررات قانونی و اداری و نیز مقررات مربوط به سازمان قضایی باشد.» (مهرپور، نظام بین المللی حقوق بشر، ص۲۸ ، بر گرفته از اصول پاریس) این وظیفه نهادهای ملی که گزارش دهی به قواست می تواند نقد یک رویه نقض حقوق بشری در دستگاههای دولتی و حاکمیتی باشد و در صورتی که آن پیشنهادها و توصیه های خود را منتشر نماید نیز می تواند برای دولت ها ضمانت اجرایی هر چند خفیف باشد. چنانچه گزارش و توصیه حاوی نقض حقوق بشر هم نباشد و صرفا توصیه و پیشنهادهایی اثباتی باشد هم پس از انتشار تفاوت عملکرد دولت (حاکمیت) و توصیه ها و پیشنهادات خود نشان دهنده عدم توجه دولت به آن موضوعات است و می تواند از جهت افکار عمومی فشاری بر دولت تلقی شود.
۲-« نهادهای ملی می توانند مقررات لازم الاجرای قانونی و اداری و نیز لوایح و پیشنهادات مطروحه را مورد بررسی قرار دهد و توصیه های متناسبی در جهت هر چه متناسب تر ساختن آنها با حفظ و حمایت و رعایت موازین حقوق بشر بنماید و در صورت لزوم درخواست تصویب قوانین جدید یا اصلاح مقررات موجود را داشته باشد.
۳- نهاد ملی می تواند توجه دولت را به گوشه هایی از کشور که نقض حقوق بشر در آنها صورت می گیرد جلب کند و پیشنهادات لازم را برای پایان دادن به این وضع به دولت بدهد.» (همان)
۴- « از جمله وظایف و صلاحیت های نهادملی تلاش در جهت هماهنگ کردن قوانین و مقررات و رویه های عملی کشور با ابزارهای بین المللی حقوق بشر که دولت به عضویت آنها درآمده است. همچنین تلاش برای تشویق دولت به پیوستن به اسناد بین المللی حقوق بشر و اجرای آنها از وظایف نهادملی است.
۵- وظیفه مهم دیگر نهادملی، شرکت در تهیه گزارش هایی است که دولت باید به نهادها و کمیته های سازمان ملل در پی الحاق به اسناد بین المللی بدهد.
۶- کمک به تنظیم برنامه های آموزشی و تحقیقاتی حقوق بشر و شرکت در اجرای برنامه های مزبور در مدارس و دانشگاهها نیز از وظایف نهاد ملی است.» (همان)
۷- در روش کار نهادهای ملی یک شیوه وجود دارد که از اهمیت بسیاری برخوردار است و آن این است که «نهاد ملی یک نوع کار شبه قضایی می تواند داشته باشد؛ به این صورت که می تواند شکایات و دادخواست های مطروحه از سوی افراد و نمایندگان آنها، افراد ثالث، سازمان های غیردولتی، اتحادیه های کارگری و هر نوع سازمان مشابه دیگر را شنیده و آن را مورد رسیدگی قرار دهد و سعی کند به نحوی موضوع را دوستانه حل و فصل نماید. حقوق شاکی را به او یادآوری کرده و مخصوصا راههای ممکن برای جبران خسارت را به او توضیح دهد و هرگونه توصیه لازم را به مقامات ذی صلاح بنماید. مخصوصا اگر قوانین، مقررات یا رویه های اداری، مشکلاتی را در دستیابی افراد به حقوق حقه آنها ایجاد می نماید، توصیه هایی در زمینه اصلاح و ایجاد تغییر در آنها بنماید.» (همان، ص۲۹۱)
به طور صریح ، بر طبق اصول پاریس وظایف نهادهای ملی درخصوص رسیدگی به شکایات فردی چنین بیان شده و اصولی برای آن برشمرده شده است: «یک نهاد ملی ممکن است مجاز به شنیدن و در نظرگرفتن شکایات و دادخواست های مربوط به موقعیت های فردی باشد. پرونده ها ممکن است توسط افراد، نمایندگانشان، شخص ثالث، سازمان های غیر دولتی، انجمن های اتحادیه های کارگری و یا نماینده ی هر سازمان دیگری آورده شوند. در چنین مواقعی بدون هیچ گونه پیش داوری و غرض ورزی نسبت به قوانین ذکرشده در این سند و مربوط به سایر سندها کمیسیون ها، وظیفه ی محول شده به آن ها را باید بر پایه ی اصول زیر انجام دهند:
۱-جستجو برای سازش توسط مصالحه از طریق اتخاذ تصمیم های لازم در محدوده ی تعریف شده ی قانون و در صورت لزوم به صورت محرمانه ۲- مطلع کردن فرد یا حزبی که دادخواهی حق آن است و به خصوص ارائه راه حل های موجود و تسهیل دسترسی به آنها ۳- توجه به هر شکایت و یا دادخواست و یا ارسال آنها به مقام شایسته ی مربوط در محدوده ای که توسط قانون مشخص شده ۴- ارئه توصیه ها و پیشنهادات به مقامات ذی صلاح مخصوصا توسط اصلاحیه های پیشنهادی و یا اصلاح قانون و مقررات و یا روندهای اداری مخصوصا اگر آن ها باعث بروز مشکلاتی برای افراد در ارائه ی دادخواست ایجاد کرده باشند تا بتوان از حقوق آن ها دفاع کرد.»
وظیفه نهادهای ملی در این خصوص نمی تواند جایگزین عمل قضایی دادگاهها شود اما می تواند بخشی از تحقیقات مربوط به سازمان های امنیتی یا قوه قضائیه را بر عهده بگیرد. درباره همکاری با قوه قضائیه، تجربه های متفاوتی وجود دارد. در کشور غنا که به نظر نمونه موفقی است، نهاد ملی به جای استفاده مستمر از حق ویژه قضایی برای حمایت از توصیه هایش، از روش درخواست اعمال مجازات های قضایی استفاده می کند. در فیلیپین، حقوقدانان کمیسیون حقوق بشر به عنوان دادیار ویژه به کمک گرفته می شوند که در این صورت شکایت را مستقیما می توانند در دادگاه طرح نمایند. در استرالیا، کمیسیون حقوق بشر علاوه بر اینکه از این قدرت برخوردار است که در جلسات دادگاه برای حمایت از آرائش که به لازم الاجرا شدن تصمیماتش می انجامد، شرکت کند، بلکه می تواند در سایر پیگیری های قضایی برای توجه دادن به اصول قوانین حقوق بشری مداخله نماید. کمیسیون آفریقای جنوبی هم اختیارات مشابهی در این زمینه دارد. رهیافت جدید، دادگاههای حقوق بشری هستند که اغلب تحت عنوان نهادهای ملی حقوق بشر ایجاد می شوند.( غائبی،ص۶۲ و ۶۳)
اختیار رسیدگی به شکایات که به نهادهای ملی داده شده است نظارتی قضایی نیست بلکه نظارتی شبه قضایی بر عملکرد دولت به معنای حاکمیت است. گرچه در نهایت می تواند شکایت را به دستگاه قضایی ارجاع دهد اما رسیدگی به شکایت، مشاوره شاکی، توصیه به مقامات ذی صلاح و توصیه به اصلاح و تغییر رویه ها خود نوعی نظارت است که می تواند علیه دستگاههای دولتی مختلف که به نقض حقوق افراد پرداخته اند صورت گیرد. درواقع، نهاد ملی علاوه بر جنبه مشورتی و یاری گری برای دولت در زمینه حقوق بشر، بر اجزاء دولت نیز نظارت می کند.
نکته ای که لازم به ذکر است این است که گفته می شود در بسیاری اوقات، موضوعی که در نهادهای نظارتی دیگر درحال بررسی است، کمیسیون حقوق بشر نمی تواند به آن وارد شود و گاه هم این قید وجود دارد که ابتدا موضوعی که در نهادهای نظارتی قانونی بررسی شده و به نتیجه نرسیده است، قابل طرح در کمیسیون حقوق بشر است.
به طور کل می توان گفت یک کمیسیون حقوق بشر می تواند شکایات مندرج در قانون اساسی ، حقوق مندرج در پیش بینی های قانونی و آنچه به عنوان قانون داخلی به رسمیت شناخته شده را مورد رسیدگی قرار دهد که توسط هر فرد قربانی یا یکی از بستگان، دوستان، نمایندگان حقوقی یا یک سازمان غیر دولتی علاقه مند، به عنوان شخص ثالث، به نمایندگی از قربانی می تواند طرح شکایت صورت گیرد.(غائبی،ص۱۱۲-۱۱۴)
انواع نهادهای ملی
نهاد ملی اکثرا به شکل کمیسیون حقوق بشر در داخل یک کشور است اما می توان آمبوزدمان یا بازرس حقوق بشر را هم یک نوع نهاد ملی قلمداد کرد.
۱-کمیسیون حقوق بشر:
این کمیسیون ها مستقل از سازمان های دولتی عمل می کنند. گرچه ممکن است ملزم باشند گزارش کار خود را به قوه مقننه یا نهاد قانونی دولتی دیگر بدهد. از وظایف بسیار مهم کمیسیون حقوق بشر، رسیدگی به شکایت افراد و گروههایی است که حقوق آنها مورد نقض قرار گرفته است. در راستای اجرای این وظیفه کمیسیون های حقوق بشر باید امکان دستیابی به اسناد و مدارک لازم را جهت بررسی داشته باشند. در صورت مشخص نبودن اختیارات قانونی ممکن است دستگاهی که علیه او شکایت شده همراهی نکند و کمیسیون را ناکام بگذارد. اما در این صورت قضیه نا تمام نمی ماند و راهکار این است که موضوع را به دادگاه خاص و در صورت نبودن دادگاه خاص به دادگاه عمومی جهت رسیدگی و صدور حکم ارسال کند. البته در ابتدای طرح هر موضوعی تلاش کمیسیون بر حل دوستانه قضیه و سازش است. در صورتی که این راه به نتیجه نرسد وارد رسیدگی به موضوع می شود. یکی دیگر از وظایف کمیسیون حقوق بشر، بررسی منظم سیاست حقوق بشری دولت و کشف کوتاهی هایی است که احیانا صورت می گیرد و ارایه پیشنهادات لازم در زمینه حقوق بشر. این کمیسیون همچنین می تواند بر اجرای قواعد حقوق بشری داخلی و بین المللی از سوی دولت نظارت کند.(مهرپور، ص۲۹۲ و۲۹۳ و غائبی،ص۳۶)
«یکی دیگر از فعالیت های مهم کمیسیون ها این است که به طور سازماندهی شده به بازنگری سیاست های حقوق بشری دولت به منظور یافتن نقاط ضعف نظام نظارتی حقوق بشر و پیشنهاد راههای توسعه آن بپردازند. کمیسیون های حقوق بشر، همچنین ممکن است به نظارت در مورد مطیع بودن کشور نسبت به قوانین داخلی و قوانین بین المللی حقوق بشری بپردازد و در صورت لزوم تغییراتی را پیشنهاد نماید.» (غائبی،ص۳۷)
دیگر وظایف این کمیسیون ها تقریبا در شرح نهادهای ملی توضیح داده شد. کمیسیون های حقوق بشر اصلی ترین نهادهای ملی هستند.
):OMBUDSMAN)۲-بازرس حقوق بشر
آمبودزمان اولین بار در سوئد شکل گرفت و بر اساس قانون اساسی سوئد مصوب ۱۸۰۹ میلادی ایجاد شد. به همین دلیل واژه ای سوئدی است به معنای نماینده و امین. پس از سوئد، این نهاد به تدریج در قرن نوزدهم در دیگر کشورهای اسکاندیناوی، فنلاند، وانمارک و نروژ، پذیرفته شد و پس از آن فراگیرتر شد. وظیفه اصلی آن نظارت بر اعمال مقامات و ماموران عمومی، قضایی و اداری دستگاه حکومتی در هر رده و جلوگیری از تخظی و تجاوز آنها از حدود قوانین و مقررات منشور، وظایف و تکالیف اداری و شغلی آنهاست. او علاوه بر آنکه می تواند تذکرات لازم را به دستگاهها بدهد، می تواند ماموران خاطی را به مراجع قضایی معرفی کند. ( عمید زنجانی، موسی زاده،ص۱۴۴ و ۱۴۵ و مهرپور، ص۲۹۵)
بازرس حقوق بشر که می تواند متشکل از یک یا چند نفر باشد، به وسیله پارلمان تعیین می شود و طبق مقررات قانون اساسی یا قانون عادی خاصی عمل می کنند. به همین دلیل به آن علاوه بر بازرس، ناظر پارلمانی هم می گویند. این بازرس می تواند یک فرد باشد یا گروه و وظیفه اصلی اش حمایت از افرادی است که قربانی بی عدالتی دستگاههای دولتی شده اند. معمولا اجازه دستیابی به اسناد و مدارک لازم را دارد و بر مبنای بازرسی هایی که انجام می دهد، بیانیه توصیه آمیز صادر می کند و در اختیار شاکی و دستگاه دولتی می گذارد و اگر بیانیه و توصیه کارساز نبود، گزارش خود را به قوه مقننه می دهد. این نهاد علاوه بر این، سالانه و به طور منظم گزارشی را به قوه مقننه ارایه می کند. اگر بازرش حقوق بشر را نهادی ملی تصور کنیم، کمیسیون اصل ۹۰ یا کمیته حقوق بشر مجلس را هم می توان نوعی بازرس حقوق بشر یا آمبودزمان دانست.(مهرپور،ص۲۹۴ و ۲۹۵)
با وجود شباهت هایی که کمیسیون حقوق بشر و بازرس حقوق بشر در وظیفه دارند اما دو نهاد متفاوتند که خاستگاهی متفاوت دارند اما با گذر زمان بیشتر به هم نزدیک شده اند.
کمیسیون های حقوق بشر سازمان های ملی هستند که نقش و وظایف آمبودزمان ها را ایفا می کنند. بسیاری از این کمیسیون ها، صلاحیت رسیدگی و تحقیق در بخش های عمومی و خصوصی را دارند و آنها را می توان موسسات عمومی تخصصی هم نام نهاد. در طبقه بندی سنتی، آمبودزمان ها تنها به امور ناشی از ناهنجاری ها ی اداری می پردازند و صیانت از حقوق فقط بر عهده کمیسیون حقوق بشر است. (عمید زنجانی، موسی زاده، ص۱۴۸) وظیفه گسترش و آموزش حقوق بشر در زمره وظایف کمیسیون های حقوق بشر است در حالی که آمبودزمان ها چنین وظیفه ای ندارند. کمیسیون حقوق بشر به هر گونه نقضی می تواند رسیدگی کند حال آنکه آمبودزمان ها بیشتر به نقض هایی که در دستگاههای حکومتی رخ می دهد می پردازد. « به نظر می رسد، آمبودزمان ها و کمیسیون های خقوق بشر، بر اساس خصایصی که دارند دارای مسوولیت مکمل هستند. با این خصیصه هر دو سازمان می توانند نقش موثری در دفاع و حمایت از حقوق افراد در قبال عملکرد دولت داشته باشند. این نهاد (آمبودرمان) علاوه بر وظیفه رسیدگی به شکایات، می تواند به ابتکار و تشخیص خود بازرسی هایی انجام دهد. معمولا این نهاد هنگامی دست به بازرسی می زند که موضوع مهمی مطرح باشد که نگرانی عمومی را برانگیخته یا بر حقوق گروهی از افراد اثر گذاشته اما نهادهای مشابه دیگر فقط در حوزه حقوق بشر فعالیت می کنند و مهمترین وظیفه این نهادها عبارت است از: رسیدگی به شکایات افراد و گروهها در خصوص نقض حقوق شناخته شده مدنی و سیاسی آنها و تلاش در به دست آوردن راه حل مناسب. البته آمبودزمان هایی هم در زمینه تخصصی و خصوصی ایجاد شده اند که ایجاد آنها، خط فاصل بین آمبودزمان و نهادهای مشابه را بسیار کم رنگ کرده است.» (همان، ص۱۴۸ و ۱۴۹)
نهاد ملی در ایران
در ایران پس از گذشت ۲۲ سال از قطعنامه مجمع عمومی، نهادی تاسیس شد که به عنوان نهاد ملی مشهور شده بود و آن کمیسیون حقوق بشر اسلامی بود که در سال ۱۳۷۳ تاسیس و فعالیت جدی آن۱۳۷۴ آغاز شد. البته آخرین تغییر اساسنامه فعلی آن در سال ۱۳۷۸ انجام گرفته بود. این کمیسیون، واجد ویژگی های تاسیس و ترکیب نهادهای ملی نیست. جایگاه قانونی آن نه در قانون اساسی و نه در قوانین عادی مشخص نشده است.
کمیسیون حقوق بشر اسلامی توسط قوه قضائیه تشکیل شده است و اگرچه امروزه مستقل از این قوه فعالیت می کند اما نهاد ملی باید یا در قانون اساسی پیش بینی شده باشد و اگر چنین نیست، توسط قانون عادی و به وسیله قوه مقننه پایه گذاری شود. علاوه بر این، این نهادها توسط فرمان یا حکم رئیس دولت هم می تواند به وجود آید. (غائبی،ص۴۴)
طبق آنچه در اهداف این کمیسیون آمده وظیفه نظارتی او قابل مشاهده است. برابر ماده ۵ کمیسیون که آخرین اصلاحات آن در سال ۱۳۷۸ انجام شده، «نظارت بر چگونگی برخورداری و رعایت حقوق بشر اسلامی به وسیله شخصیت های حقیقی و حقوقی و نیز رسیدگی و پیگیری موارد نقض حقوق بشر که از طرق مختلف به این کمیسیون می رسد» جزو اهداف این کمیسیون است.
گفته می شود « کمیسیون حقوق بشر اسلامی علاوه بر گزارش های ادواری به عموم مردم، هر ساله گزارشی از ارزیابی وضعیت حقوق بشر در جمهوری اسلامی ایران تهیه و تدوین و به همراه توصیه ها و پیشنهادات مربوطه برای ارتقای امور به رئیس جمهور به عنوان مسوول اجرای قانون اساسی و به مجلس شورای اسلامی ارائه می کند» (موسوی فر، ص۳۲) یکی از نقاط ضعف کمیسیون همواره این بوده است که گزارش های خود را از عملکرد دولت درباره نقض حقوق افراد به طور گسترده منتشر نکرده و در اختیار افکار عمومی قرار نداده است و همواره سعی کرده است که به راهکارهای درونی و لابی گری بیندیشد. کمیسیون خود معترف است که تاکنون به دلایل گوناگون این گزارش ها را نشر نداده است. ارایه گزارش از وضعیت حقوق بشر از جمله در دستگاههای دولتی و ارایه آن به رئیس جمهور که مسوول اجرای قانون اساسی است و می تواند در آن رابطه به دستگاههای مختلف، تذکر و اخطار دهد و همچنین ارائه به مجلس که نمایندگان می توانند آن را پیگیری کنند و در نطق پیش از دستور تذکر دهند یا از طریق کمیسیون اصل ۹۰ پیگیری شود، نقش نظارتی کمیسیون را تقویت می کند.
گاه ممکن است کمیسیون ها ادعای استقلال داشته باشند اما تفسیر آنها از اصول پاریس با هدف اصلی این اصول متفاوت باشد. دبیر کمیسیون حقوق بشر اسلامی به نگارنده گفته است:« در بسیاری از نهادهای ملی، تفسیر نادرست از اصول پاریس وجود دارد. امروز، در سازمان ملل این بحث مطرح است که در زمینه نهادهای ملی چه باید کرد؟ کمیسیون حقوق بشر اسلامی این گوشزد را ۱۵ سال پیش در اجلاس های بین المللی کرده بود که اگر معیارهای موجود در اصول پاریس سوء تعبیر شوند چه باید کرد؟» کمیسیون حقوق بشر اسلامی با وجود اعضای حاکمیتی در شورای عالی اما سعی کرده است مستقل عمل کند و دبیر کمیسیون می گوید:« به رئیس جمهور در دولت های مختلف گزارش ها و تذکراتی داده شده است اما استقبال از آن بستگی به حاکمانی که بر سر کار بودند داشته است.» او همچنین افزود:« با مجلس و قوه قضائیه نیز ارتباط برقرار کرده و هم گزارش و هم تذکر داده است اما مورد توجه واقع نمی شود. بیشترین همکاری را تاکنون کمیسیون اصل ۹۰ داشته است. کمیسیون حقوقی و قضایی هم در مواردی درباره طرح ها و لوایح مشورت می کند تا از نظر اساتید حقوقی در کمیسیون بهره مند شود.»
برخی نهادهایی مانند ستاد حقوق بشر در قوه قضائیه را نهاد ملی فرض می کنند حال آنکه به هیچ عنوان این نهاد و نهادهای مشابه دیگر نمی توانند نهاد ملی به شمار آیند چه اینکه زیر نظر یک نهاد حکومتی هستند و از آن منفک نشده اند و استقلال ندارند و تمام اعضای آن از افراد حکومتی هستند. بنابراین با اصول تشکیل نهادهای ملی مطابقت ندارند.
اما برخی نهادهای دیگر در ایران را هم نوعی نهاد ملی دانسته اند که عبارتند از:
۱- کمیسیون اصل ۹۰ مجلس شورای اسلامی که به موجب اصل ۹۰ قانون اساسی تشکیل شده است. بر اساس این اصل:« هر کس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قضائیه داشته باشد می تواند شکایت خود را کتبا به مجلس شورای اسلامی عرضه کند. مجلس موظف است به این شکایت رسیدگی کند و پاسخ کافی دهد و در مواردی که شکایت به قوه مجریه و یا قوه قضائیه مربوط است، رسیدگی کند و پاسخ کافی از آنها بخواهد و در مدت مناسب نتیجه را اعلام نماید و در موردی که مربوط به عموم باشد به اطلاع عامه برساند.»
۲- دیوان عدالت اداری که بر اساس اصل ۱۷۳ قانون اساسی « به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها، زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس می گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون معین می کند.»
۳- سازمان بازرسی کل کشور که طبق اصل ۱۷۴ قانون اساسی « بر اساس حق نظارت قوه قضائیه نسبت به خسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری، زیر نظر قوه قضائیه تشکیل می گردد.»
سازمان بازرسی کل کشور و دیوان عدالت اداری زیر نظر قوه قضائیه تشکیل می شود و عملا نهاد حاکمیتی است. کمیسیون اصل ۹۰ را شاید بتوان نوعی آمبودزمان دانست اما این کمیسیون هم با هدف اینکه نوعی نهاد ملی باشد تاسیس نشده است.
لایحه نهاد ملی در دولت دوازدهم
دولت حسن روحانی با اینکه برای تاسیس نهاد ملی حقوق شهروندی تلاش کرد و لایحه ای را تدوین کرد اما متاسفانه در به سرانجام رساندن آن ناکام بود. خبر تدوین این لایحه از زبان معاون حقوقی وقت اعلام شد اما محتوای لایحه در معرض دید افکار عمومی قرار نگرفت.
فریدون جعفری، دستیار حقوق شهروندی وزارت علوم در دولت دوازدهم در ۲۱تیرماه ۱۴۰۰ متنی منتشر کرد و ضمن اعلام اینکه در طول تدوین این لایحه از سال ۱۳۹۶ به عنوان نماینده وزارت علوم در کمیسیون اصلی و فرعی تدوین لوایح دولت حاضر بوده، نکاتی را درباره آن بیان کرد که قابل توجه بود. از جمله اینکه : ” این لایحه بر اساس اصول پاریس برای خارج کردن نظارت بر اجرای حقوق شهروندی از دست دولتها و واگذاری پایش و رصد اجرا بر خود مردم و سمن ها و نهادهای مردمی پایه گذاری شده است، زیرا با این نهاد قرار است مردم بر دولت و اقدامات وی در پاسداری از حقوق شهروندی نظارت کنند.” و نیز ” کمیته ها و کمیسیون هایی بسیار کاربردی برای رصد و اخذ گزارش های نقض حقوق شهروندی و حقیقت یابی تعبیه شده که می تواند ابزار کنترلی مناسب برای جلوگیری از سوء استفاده از قدرت منتهی به نقض حقوق شهروندی شده و شفافیت و مشروعیت را ارتقا دهد.”
با وجود مواردی که از لایحه عنوان کرده اند، به نظر می رسد متن آن کارشناسی و قابل اعتنا بوده و امید است در دولت چهاردهم از آن غبار زدایی شود و دوباره به جریان افتد. تا نهاد متمرکز و مستقلی در زمینه حقوق شهروندی داشتیم.
نتیجه آنکه:
نهادهای ملی به عنوان یک نهاد حقوق بشری داخلی وظیفه نظارت بر عملکرد دولت در قوا و دستگاههای زیر مجموعه آن را دارد و این نظارت داخلی است. پیش از آنکه نقض حقوق افراد بخواهد توسط نهادهای بین المللی نظارت شود، نهاد ملی کمک می کند تا نقض ها در داخل کشور دیده شوند و برای رسیدگی به آنها به رئیس جمهور یا مجلس گزارش می شود و یا به دستگاه قضایی ارسال می شود تا از شیوه های داخلی برای رسیدگی به موارد نقض حقوق افراد استفاده شود. در کشورهای اروپایی و آمریکایی به دلیل وجود نهادهای مدنی که وظایف نظارت گری و واسطه بودن میان ملت و حاکمیت را انجام می دهند و آموزش و نظارت بر حقوق بشر را پیگیری می کنند، ضرورت وجود نهاد ملی احساس نمی شود اما در کشورهای کمتر توسعه یافته ضرورت وجود آن احساس می شود. امروزه در بسیاری از کشورهای مختلفی در آسیا و اقیانوسیه و کشورهای حاشیه خلیج فارس، نهاد ملی تشکیل شده است اما حکومت ها با سوء تعبیر و تفسیر از اصول پاریس، مشروعیت مردمی این نهادها را از بین برده اند.
منابع:
۱- مهرپور، حسین، نظام بین المللی حقوق بشر، تهران، انتشارات اطلاعات،چاپ اول؛ ۱۳۷۷
۲- غائبی، محمدرضا، نهادهای ملی حقوق بشر، با مقدمه محمد جواد ظریف، تهران، مرکز چاپ و انتشارات وزارت امور خارجه، ۱۳۸۷
۳- موسوی فر، رضیه، نهادهای حقوق بشر: جمهوری اسلامی ایران و سازمان ملل متحد/ به سفارش سازمان ملل متحد و برنامه عمران ملل متحد، تهران، دانشگاه تهران، دانشکده حقوق و علوم سیاسی، مرکز مطالعات حقوق بشر، ۱۳۸۲
۴- عمید زنجانی؛ عباسعلی، موسی زاده؛ ابراهیم، نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری تهران، موسسه انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول؛۱۳۸۹
۵- مقامی، امیر، مقاله نهاد ملی حقوق شهروندی، فصلنامه اندیشمندان حقوق، سال دوم، شماره۶، زمستان ۱۳۹۲
۶- گفتگو با دبیر و مسوول روابط عمومی کمیسیون حقوق بشر اسلامی، سال ۹۴
۷- Principles relating to the status and functioning of national institutions for protection and promotion of human rights
